"抵押"身份证行为如何处理

身份证是证明公民身份的法定证件，承载着公民身份证号码等重要的个人信息。身份证是公民个人专属的身份证件，在保障公民合法权益、便利公民进行社会活动、维护社会秩序中发挥着越来越重要的作用。日常生活中，由于一些公民意识不强，认为身份证用处不大而随意处置、随意“抵押”现象大量存在：借债抵押，进入特定场所抵押，甚至租书也抵押。

由于现行居民身份证法未对身份证“抵押”行为作出明确禁止性规定，基层公安机关实践中处理此类问题产生了困惑。身份证“抵押”行为不利于个人信息保护，妨碍了国家身份证管理制度，扰乱了社会秩序。笔者现就身份证“抵押”行为定性谈谈个人看法和建议。

     行为分析

     身份证“抵押”行为从民事法律角度分析属无效行为

     实践中出现的身份证“抵押”行为，从民事担保的角度来讲，形式上是一种质押行为。质押与抵押的最根本的区别是，是否转移占有，质押为转移占有的担保，而抵押为不转移占有的担保。根据《中华人民共和国担保法》规定，质押分为动产质押和权利质押。动产质押是指债务人或者第三人将其动产移交债权人占有，将该动产作为债权的担保。债务人不履行债务时，债权人有权依照本法规定以该动产折价或者以拍卖、变卖该动产的价款优先受偿。动产质押和权利质押的前提必须是财产或财产权，居民身份证是国家发放给公民用来证明公民身份的证件，与公民的人身权利紧密联系，没有任何财产权利的性质。身份证既不属于动产也不属于财产权证，因而失去质押的基本前提，自然不属于法律意义上的质押，即实践中所谓的“抵押”。从民事法律角度看，身份证“抵押”行为，虽在形式上符合质押的特征，但不具有可质押性，不受法律保护，其“抵押”行为在法律上无效。

     身份证“抵押”行为从行政法角度分析属扣押行为

     从理论上讲，一般情况下，财产或财产权利可以扣押或查封，人身权利凭证不得扣押。因此，具有人身属性的居民身份证不得随意扣押。扣押了居民身份证，实际是在某种程度上限制了公民的人身权利，必须有法律的明确授权。

     但是，在现实生活中，有些组织和个人随意扣押居民身份证的现象常有发生。应当说，这些组织和个人扣押居民身份证的行为，给公民出行以及进行各种社会活动带来很大的不便，侵犯了公民的人身权利，损害了公民的合法权益。针对现实生活中经常扣押居民身份证的实际情况，居民身份证法第十五条第三款明确规定，任何组织或者个人不得扣押居民身份证。但是，公安机关依照《中华人民共和国刑事诉讼法》执行监视居住强制措施的情形除外。这条法律规定仅仅在执行监视居住刑事强制措施的情况下才可以扣押居民身份证，即使执行拘留逮捕也不得扣押身份证。

      按照通常理解，所谓“非法扣押”，是指有关单位和个人违反法律规定，将他人的居民身份证强行扣留。非法扣押他人居民身份证行为的主体，既可以是个人，也可以是单位。是否属于“非法”，主要界限在于是否有法定职权和依据。没有法定扣押权的单位和个人扣押他人居民身份证的行为都是非法行为。目前，只有公安机关依照《中华人民共和国刑事诉讼法》执行监视居住强制措施的情形可以扣押，除此之外，扣押居民身份证的行为都是非法的。是否属于“扣押”行为，主要界限在于是否违背持有人意志，违背持有人意志随意“扣留”的行为，属于扣押；如果是居民身份证持有人为从事某项活动的便利而自愿将自己的居民身份证暂留某处，不属于非法“扣押”行为。

     自愿“抵押”身份证属于非法转让行为

     在实践中，一些基层公安机关和民警认为，法律法规对身份证“抵押”行为并无禁止性规定，因而对抵押行为不能处罚。按照上述理解，对于“抵押”身份证行为既不能认定为非法“扣押”行为也不能认定为转让行为，这将会对“抵押”身份证行为查处带来不便，不利于个人信息保护，妨碍了国家身份证管理制度，扰乱了社会秩序。

     “转让”身份证行为，是指将居民身份证在一定时间内出让给他人使用或占有，包括有偿转让（如出售等涉及买卖的行为，有可能涉嫌犯罪）和无偿转让，既包括行为人本人的居民身份证，也包括他人的居民身份证。身份证是证明公民身份的国家法定证件，具有人身属性和公权属性，身份证制度对保护个人隐私和维护社会秩序具有重要作用。身份证因涉及人身自由和社会安全，公民个人也不能随意处分、“抵押”、转让。为了保护个人隐私，世界上一些国家不实行身份证制度，如美国没有身份证制度，社会安全号码起到公民身份证号码的作用，驾驶证是唯一随身携带的有照片的身份文件。“抵押”身份证行为，使得个人信息极易被不法分子利用进行违法犯罪活动，具有明显的社会危害性，应当在法律上作否定性评价。笔者认为，为保持居民身份证和国家法律的严肃性，对自愿“抵押”本人或他人身份证行为，如自愿将身份证用于借款“抵押”、租赁“抵押”等，事实上非因法定事由转让了身份证的占有，应当认定为转让居民身份证行为，情节较重的，应当予以处罚。

      对非自愿“抵押”身份证行为，如进入特定场所需抵押身份证，这实际上是一种非法扣押行为，对强制“抵押”方则应按照非法扣押居民身份证行为予以处罚。

     对策建议

     在现代社会，人员流动量很大，身份证制度在确保人员流动的权利以及维护居民正常的工作、生产、生活秩序中都发挥了重要作用。身份证管理制度在防范违法犯罪活动、追查犯罪分子、维护社会治安方面也起到不可忽视的作用。身份证“抵押”现象的大量存在，使个人信息泄露，极易被不法人员利用进行违法犯罪活动，威胁到公众的人身、财产安全，同时妨碍了正常的社会管理，必须引起高度重视。公安机关应做到多措并举，综合治理随意“抵押”身份证行为。

      一是实行一证通，增加财产属性。将居民身份证设计为一张多功能证件使用，可以将现行身份证集成为驾驶证、社会保障卡以及银行卡为一身的多功能卡，并通过不同的密码和电子终端显示不同的证卡信息。实行一证通既节约制卡成本，又便于携带；即使丢失，由于有统一的身份证号码，也便于挂失。一证通因具有财产属性，公民个人随意“抵押”会给自身带来诸多不便，大大降低个人“抵押”身份证行为的可能性。

      二是制订居民身份证法实施条例。建议国务院根据新的《中华人民共和国居民身份证法》制订居民身份证法实施条例。为保护个人信息，明确“未经法律、行政法规授权的滞留身份证行为属于居民身份证法第十六条规定的非法扣押他人居民身份证行为”。为提高公民个人信息的自我保护意识和公民意识，明确“转移占有的抵押、质押身份证行为属于居民身份证法第十六条规定的非法转让身份证行为”。“滞留”和“抵押”身份证的双方的行为均属于违法行为。

     三是出台相关解释。为满足个人信息保护的需要，建议公安部先行出台居民身份证法相关解释，明确“非法扣押和非法转让身份证的具体情形”，明确“滞留”和“抵押”身份证行为均属于非法行为等。

      四是加强宣传和日常治安管理。杜绝侵害公民个人信息违法犯罪，保护身份证信息，需要我们每个人的努力。个人信息的保护首先依赖于提高公民加强自身信息保护的意识，身份证管理也是公安机关的一项重要治安基础工作。为保持法律的权威，在居民身份证式样尚未更改的情况下，各省级公安机关可在身份证塑料外壳上添加“本证不得出租、出借、转让、抵押和非法扣押”字样。公安机关在日常工作中对发现的“抵押”和非法扣押等涉及身份证违法行为应提高查处意识。

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